La illegittimita’ delle vecchie sanzioni sull’orario di lavoro e sui riposi (E.Massi)

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editoriale di Eufranio MassiLe sanzioni previste dall’art. 18 –bis del D.L.vo n. 66/2003 nel testo introdotto dall’art. 1, comma 1, lettera f), del D.L.vo n. 213/2004, sono incostituzionali: è questa la decisione adottata dalla Consulta attraverso la sentenza n. 153, depositata lo scorso 4 giugno.
La sentenza, giunta a seguito di una questione di legittimità costituzionale sollevata dal Tribunale di Brescia, prende le mosse dall’originario art. 19, comma 2, del D.L.vo n. 66/2003 che prevedeva, esplicitamente, l’abrogazione di tutte le disposizioni legislative e regolamentari, fatte salve quelle espressamente richiamate e le norme di natura sanzionatoria. A ciò fece seguito il D.L.vo n. 213/2004 che avvalendosi dello strumento della delega correttiva, aggiunse le sanzioni riportate nell’originario art. 18 –bis che, appunto, sono state oggetto di esame di legittimità (la sanzione relativa ai riposi era compresa tra 104 e 630 euro per ciascun lavoratore e non più per singola violazione, mentre quella sulla durata massima dell’orario di lavoro oscillava tra 130 e 780 euro per ogni lavoratore e per ciascun periodo).

La doglianza sollevata riguardava la violazione dei principi della legge delega, atteso che le sanzioni amministrative introdotte erano più elevate di quelle ipotizzate dal regio decreto n. 692/1923 (limitazioni dell’orario di lavoro, con un importo compreso tra 25 e 154 euro, maggiorato tra 154 e 1.032 euro se riferito a più di cinque lavoratori) e dalla legge n. 370/1934 che intervenne a disciplinare il riposo domenicale (la cui violazione era analoga a quella appena citata).

Secondo la Corte Costituzionale il fatto che, ad esempio, gli articoli 1 e 5 del R.D. n. 692 non contenessero una norma esplicita sulla durata dell’orario settimanale, ma soltanto la previsione di un orario giornaliero e settimanale, non era di per se stessa, una giustificazione per il Legislatore delegato, atteso che il riposo giornaliero, seppur non espressamente nominato nel R.D. n. 692/1923) non era altro che la sottrazione delle ore massime di lavoro dalla durata della giornata, con una sostanziale coincidenza nella logica di fondo che si riferisce ai due istituti diversi che è quello di sanzionare lo sfruttamento del lavoratore. Lo stesso discorso andava fatto per il riposo settimanale già ben delineato dalla legge del 1934: tutto ciò senza dimenticare che il D.L.vo n. 758/1994 aveva provveduto a ritoccare al rialzo le originarie sanzioni amministrative.

Quanto introdotto nell’ordinamento per effetto del D.L.vo n. 213/2004, non è assolutamente conforme ai principi della legge delega originaria n. 39/2002 e, segnatamente, dell’art. 2, comma 1, lettera c),  il quale aveva previsto, come criterio direttivo per le sanzioni amministrative  nel passaggio dal precedente al nuovo regime, che, in ogni caso, le sanzioni “saranno identiche a quelle già comminate dalle legge vigenti per le violazioni che siano omogenee e di pari offensività rispetto alle infrazioni alle disposizioni dei decreti legislativi”. Il Legislatore delegato (e ciò è dimostrato dai lavori parlamentari relativi alla seduta del 28 aprile 2004 della undicesima Commissione della Camera dei Deputati) è intervenuto sull’apparato sanzionatorio nella convinzione che ciò fosse possibile perché pensava che la vecchia normativa non prevedesse sanzioni.

La Corte conclude sottolineando come si sia limitata ad intervenire soltanto sul “petitum”, sottolineando che la decisione non riverbera alcuna efficacia sulle successive modifiche legislative relative alle sanzioni alle materie oggetto di esame (durata massima dell’orario settimanale, riposi giornalieri e settimanali). E, in effetti, il Parlamento è intervenuto sull’argomento, più volte, sol che si pensi alle leggi n. 133/2008 e n. 9/2014, senza dimenticare il D.L. n. 145/2013 che, prima della conversione nella legge n. 9, le aveva, addirittura, decuplicate.

Le analisi e le considerazioni della Consulta che ho, sia pure sommariamente, riportate, postulano alcune considerazioni che dovrebbero spingere il Ministero del Lavoro a fornire alle proprie articolazioni periferiche alcune direttive che potrebbero, così, riassumersi:

a)      L’abrogazione delle disposizioni fa venir meno, limitatamente alle sanzioni per orario massimo di lavoro, riposi giornalieri e settimanali irrogate fino al 25 giugno 2008 (data di entrata in vigore del D.L. n. 112, poi convertito, con modificazioni, nella legge n. 133), tutte le cartelle esattoriali pendenti: di conseguenza, si rende necessario lo scarico delle stesse (ovviamente, dalla data di pubblicazione in Gazzetta Ufficiale della sentenza n. 153/2014), con un ripensamento delle sanzioni in linea con le disposizioni, di importo inferiore, del 1923 e del 1934 (peraltro, maggiorate dal D.L.vo n. 758/1994). Tecnicamente, tutto questo dovrebbe avvenire attraverso l’emanazione di una nuova ordinanza – ingiunzione, sempreché non sia stato superato il limite quinquennale di prescrizione;

b)      E’ necessario valutare l’impatto delle abrogazioni su qualunque contenzioso ispettivo (questo più teorico che pratico alla luce dei limiti prescrizionali), amministrativo o giudiziale in corso,  con la rideterminazione delle disposizioni sanzionatorie alla luce dei precetti contenuti nel R.D. n. 692/1923 e legge n. 370/1934, sempre ché non sia stato superato il limite prescrizionale;

c)      E’ necessario valutare una eventuale ripetizione delle somme indebitamente versate se il soggetto contravventore ha pagato con l’esplicita riserva relativa alla incostituzionalità delle disposizioni appena cassate (cosa che appare più teorica che pratica e forse, limitata a pochissimi casi oltre a quello del datore di lavoro che ha impugnato il provvedimento, poi, sfociato nella sentenza della Corte Costituzionale): ovviamente, resterebbero all’erario soltanto gli importi dovuti per le vecchie sanzioni.

Ma se un datore di lavoro, a suo tempo, ha pagato le sanzioni, senza alcuna riserva, può chiedere indietro le somme versate?

La risposta è negativa, in quanto quelle disposizioni hanno conservato la loro piena efficacia fino al momento in cui non sono state dichiarate incostituzionali. Potrebbe, al limite, nei limiti della prescrizione quinquennale, chiedere all’erario l’indebito per ingiusto arricchimento, detratto, in ogni caso, quanto dovuto, ex R.D. n. 692/1923 e legge n. 370/1934.

La Corte si è limitata ad intervenire sulle sanzioni che erano strettamente “figlie” del D.L.vo n. n. 213/2004: è ipotizzabile una illegittimità anche di quelle successive intervenute sia nel 2008 che  nel 2014?

A mio avviso, la risposta non può che essere negativa, in quanto il Legislatore può liberamente decidere di intervenire, quando voglia, sull’apparato sanzionatorio, aumentando, diminuendo o diversificando per fasce (come è avvenuto a partire dal D.L. n. 122/2008) gli importi: ciò che non può fare, secondo la Consulta, è di porre imporre sanzioni più pesanti laddove la legge di delega non lo consente.

Sull' autore

Eufranio Massi
Eufranio Massi 218 posts

E' stato per 40 anni dipendente del Ministero del Lavoro. Ha diretto, in qualità di Dirigente, le strutture di Parma, Latina, i Servizi Ispettivi centrali, Modena, Verona, Padova e Piacenza. Collabora, da sempre, con riviste specializzate e siti web sul tema lavoro tra cui Generazione vincente blog.

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